专家：全球不断变暖干旱频率增加

第19条规定，大总统可发布命令，但不得以命令变更法律，这确立了法律优位的原则。

(21)经过二十多年的发展，行政法的平衡理论已经形成了成熟的理论框架和完备的学说体系。(57) 因此，美国APA设计的以私方当事人参与为核心的程序机制，对于我国行政程序构造，尤其是行政决策的程序建构，并不具有当然的借鉴意义。

行政法也应当从单纯的主观行政法转到主观行政法与客观行政法的并重。(33)本文无意对整个新行政法的发展进行全景式扫描，而仅仅意欲借助这一概念，分析在新的时代背景下，基于传统行政法所形成的理论基础是否仍然具有足够的解释力。应松年认为：在我国，最早谈及行政法基础理论的是著名教授王名扬老先生，他在向我们介绍法国行政法时，指出我国行政法的基础理论是如何从‘公共权力说发展到‘公务说的，以及这两个理论存在的欠缺。在该文中，作者所指的Policymaklng就包括两类：一类是行政机关对制定法的解释。即便承认行政权与公民权的关系是行政法的核心，也不等于只有一种理论模式。

(13)罗豪才并未直接回应这一问题，但透过相关文献，可以发现他所认为的行政法理论基础，主要具备如下功能：①对一个部门发展规律的客观总结，并对该部门的发展具有推动作用。(61)在现代社会，探究新行政法的理论基础，必须深入挖掘影响行政权运作的内部制度要素，尤其是多元化的行政自我规制模式和行政内部的程序构造问题。从这个意义上来说，如果承认政治公议的正当性和合宪性，建构让国民得以抒发其政治见解、对公共政治事件可以投以道义关注、对政治权力的运作洞然于胸、实现真正意义上的对民主政治的制度化参与的平台，那么，也就不会从社会秩序、公权力的权威和公信力的层面来将围绕着公意主题事件而形成的小道消息和流言蜚语简单地予以事件化、敏感化了。

它在表明社会大众的政治公议的重要性的同时，却又因为对公意主题的信息来源的未准确核实或无法核实，将自己陷于搭上有反社会或危害社会之虞的不利境地中。网络谣言不是专门针对政治权力的集体对抗形式，它只是在特定的公意主题事件出现之后，有关信息不流畅而导致的一种信息自力救济形式。相反，它的存在以及经久不衰，正好说明公共政治理当向社会大众提供更为透明的信息、开放获取公共信息的渠道、提供更为多元和开放的政治公议形式，尤其是说明了公共利益切实实现的法权程序安排机制的迫切性。如果相关信息被可以拖延或掩盖或锁闭，只要有蛛丝马迹可循，谣言必然迅即出现。

换句话说，国民借助合适的表达媒介，选择以合适的表达方式，申明其基本立场，表达其具体诉愿，呈现出对公共政治的关注和参与，不仅合理合法。事实上，互联网上着眼于对事件真相的求索以及在此基础上的政治公议之盛行，恰恰说明了国民对于公权力公正性的充分信任和对其权威性的充分尊重。

当相关核心信息被予以禁止或筛选性地释放之后，民间通过所获悉或掌握的有关枝节信息，再加上对公权力动机的猜测，就会形成一种有别于官方叙事的关于公意主题事件的另类事件叙事，其流播所到之处，往往会形成对公权力的普遍质疑和恶猜，对事件背后的流弊予以揭露，对事件的责任状况以及责任机制进行追问，从而会导致公意主题事件的负面影响超出事件性质本身。是否需要在法律层面上将这类具有不实内容的信息传播过程界定为网络谣言，也就可以从这个宪政主义的法权视角得出一个更具有说服力的看法了。伴随着互联网所建构的平面化信息交流机制的日益深入，以及开放、透明的公共信息机制需求在现代国家的民主政治建设中的作用日益凸显，制度设置必须提供更为开放和多元的信息交流机制，尤其是公民参与政治的公共信息获取路径。互联网固有的多中心话语叙事和个体化信息制作模式，使得公权力自身的公信力面临着巨大的挑战：在权力的动机不明时，谣言女神就出现了。

(33)尽管强势国家是民主政治的最重要前提，但按照宪政主义法权逻辑的顺势推导，国家权力必须接受法治和负责任政府的限制，国家必须依据公开和透明的规则来行使权力，再确保国家从属于民众愿望。通过强化国家在公共信息输出层面所担负义务的法律机制安排，为政治公议行为实现去事件化和非事件化，为和平、理性、有序的多元主体参与民主政治提供一个从非制度化上升到制度化的通道，为相关的公共政治决策的理性形成提供充分契机，缓解弥漫在公共政治中的对公权力的不信任，舒缓凝聚在公意主题事件背后的多元利益矛盾和冲突所带来的社会紧张。从这个层面上进一步地申论即可明了，有效的社会政治治理，并不是某种社会治安的逻辑延伸，而是国民基于充分自由的获享和自由的行使所缔结的一种公民文化和在此基础上所形成的基于法律认同的宪法爱国行为，如果一味让社会治安逻辑成为国家政治治理的常态，将会严重地导致整个政治社会少了保持社会有序所必需的润滑剂和凝固剂。关于当代中国世俗主义立法取向的法理学分析，参见许章润：《中国近代法制的世俗理性主义》，《清华法学》2013年第6期，页61，72-74。

如果我们承认设置政治制度的最终目的在于确保国民所享有的种种自由，并在此基础上实现政治国家作为公民联合体、市民的生活方式和国民的文明共同体的统一体，(36)从而将富强、文明的国家建设作为达致公民自由的最终获享的话，那么，给国民以充分话语权并在此一过程中为国民因为相关保障制度建设的阙如而引致的种种不真实消息之传播容留足够的宽容，恰正是这种不真实消息最终消散并转化为增益既有制度的种种基于宪政主义法权安排的助推器的关键所在。⑦陈寅恪：《王观堂先生挽词并序》，载于氏著：《诗集 附唐篔诗存》，上海：生活•读书•新知三联书店2011年5月第1版，页13。

黑格尔就一针见血地指出准允意见表达对于真正意义上的社会稳定的好处：如果他尽了他的职责，就是说，发表了他的意见，他的主观性就得到了满足，从而他会尽量容忍。(28)如果我们承认民主政治本身具有广阔的可完善空间，并且承认国民通过合适的公民学校学习民主政治的操作乃是完善民主政治不可或缺的步骤，那么，容许国民带有缺陷地去学习并操作民主，也就是当代民主政治的正当性所在。

它在表征着官方信息之权威性的重要秉性的同时，对官方信息的权威性构成了一种信息返还，因为它提出了谁有权对什么事发言(15)这一公共信息的权力归属问题，进而构成了一种建基于增加公共政治的透明度这一要求基础之上的无意识的反权力。如果体认到互联网上的政治公议的不可避免性和中国语境生成的独特性，那么，给这类信息安置上合法性的保护机制，将这类不尽完全为真的信息传递过程非事件化、去事件化，解除冠以网络谣言带来的污名效应，也将成为在行政救济和司法救济之外，用以化解社会利益冲突、有效治理社会政治的一条行之有效的政治通道。公权力运行及其监督的制度化建设仍处于蹒跚学步的阶段，权贵交易和权贵资本主义的缔盟加剧了赢家通吃的社会政治格局，立法本身的阙如、模糊和相互扞格，一些官员的颟顸、专横和无知，司法运作的条块受限，导致了来自民间层面的有效监督机制无法获得制度化展开，宪法的先期承诺和权力实际运行之间的反差，使得对公权力进行恶意揣测已经成为了一种普遍社会心理现象。或许认为容纳这样一些不同于官方话语，并对官方话语的权威性和公信力存在着结构可能性，并且其制作主体很难予以准确界定的信息纳入合法性框架，并因此启动宪法性法律的立法作业，这就意味着政府已经在绝不能被网络舆论所绑架(32)的阵线前节节败退了，不宁唯是，在当前中国公共舆论众声喧哗的情景中它可能会产生无法控制的破坏后果。体现在政治公议的问题上，表明的恰恰是国民对于透明公共信息的渴求、对多元利益冲突的常态化解决机制的厚望。在此需要指出的是，澄清社会大众获取有关公共政治运作的有关公共信息的正当性以及围绕着公共政治形成的政治公议的表达样式的多元化之必要性，为所谓网络谣言解套，阐明其出现的宪政法权原因和本身存在的固有的常态化属性，进而建构其为政治公议的合法化根基，使网络谣言去事件化、非事件化，这应当是认知并解决正处于社会急剧转型时期国民政治公议问题的一种更加行之有效、也更具有政治合法性和法律合法性的解决路径。

(11)参见赵鼎新：《民主的限制》，北京：中信出版社2012年11月第1版，页116-120、180及以下。从这个意义上来说，如果有效治理仅仅是指行政权能的无所不能，治理效果的立竿见影，那么，民主政治一定不是最行之有效的治理方式。

这样的国家义务不仅仅是民主政治自身的合法性逻辑应有的内在要求，也是形成国民能够胜任民主政治的必然出发点。对于公权力来说，与其徒劳地寻找网络谣言的始作俑者，将网络谣言简化为一个纯粹个人、与群体无关而且是病态甚至是具有社会危害性的问题，倒不如去关注作为网络谣言击鼓传花式的主演的公众或国民的聚焦所在。

人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。⑨与此同时，还意味着国家有法定义务就普遍公共政治问题向国民提供全面、完整、准确、及时的信息，而如果出现社会关注程度颇高、所涉及的社会利益牵涉面广泛、对人们的具体权益影响很大的特定公共政治事件，更必须在及时性、完整性和充分透明性上下足功夫。

(20)关于这一现状的实例分析，参见余凌云：《政府信息公开的若干问题：基于315起案件的分析》，《中外法学》2014年第4期，页907，907-924。无独有偶，发达国家的政治治理史同样表明，针对国家公权力机关和官员的五花八门的小道消息以及充斥着流言蜚语的不实之词曾经在压制性的法律惩罚措施的大行其道期间并行不悖地存在着。毕竟，国家秩序的有效建构，为的是保证每一个人的充分自由，自由不是秩序的对立面，自由的充分获得保护就是秩序的应有之义。当国民参与政治的动员能力随着技术手段的革新而得到大幅度增长的时候，民主政治却在组织化和制度化的拓展方面进展迟缓，(19)这种紧张在互联网的平面传播结构中被进一步放大。

对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。在文章的结尾处，仍有必要对这一问题做进一步的引申。

参见[美]富勒：《法律的道德性》，郑戈译，上海：商务印书馆2005年11月第1版，页83-94。由于对互联网上所凝聚的基于政治公议而形成的公共舆论的生成机制及其价值的无知或无视，这种看法本身是幼稚可笑的。

不仅如此，我国《宪法》还通过开放性法律文本规定的形式，首先将社会大众参与公共政治运作确定为一种国体，其次规定为国民的基本权利，再次更是明确了其针对国家机构以及国家公职人员的日常权力行使进行针对性监督的合宪性。但互联网上的政治公议也并不必然就是不实之词、小道消息、流言蜚语、说长道短甚至是谣言的一体之另一面。

也正因此，作为国民在政治公议制度化渠道阙如的语境下而进行自我信息能力强化的非正式方式，这一类未经政府核实的信息也就被归结到网络谣言的名衔下面。在这样悖论性的语境中，尽管其实质为国民寻求公共信息之不得不借助的信息渠道和政治公议形式，但由于形式体现为互联网上播散的未经官方核实的种种小道消息流布和喧嚣热议，并对公权力所塑造的信息系统以及话语权所构成的挑战，在公权力所结构的另一种政法话语系统中，也就自然而然地被贴上了网络谣言的标签。(14)有关公共政治事件本身的重要性，连接上公权力的动机不明，辅之以长期以来由于欠缺充分的政治公议信息接收空间和讨论空间、相应的政治议题讨论议程的欠制度化安排，更是造就了互联网遍布种种小道消息的局面。但如果言辞的破坏力已经到达这个层面，其已经是刑法上具有可惩罚性的犯罪行为，已经脱离了公民宪法权能的基本范畴了。

2013年公安部部署在全国各地针对网络谣言的专项行动，对秦火火立二拆四等从事网络谣言生产和传播的网络大V进行抓捕并让他们在中央电视台亮相认罪。这种对国民获取公正信息的正当性和现实困境的忽视乃至是无视，所蕴含的是一种政治上的无知和无能，也是一种政治伦理层面上的不负责，更体现了掌权者的倨傲态度。

(17)更细致的历史描摹，参见[美]安东尼•刘易斯：《言论的边界：美国宪法第一修正案简史》，徐爽译，北京：法律出版社2010年5月第1版，页3-7。如果是利益冲突，则在利益衡量的法理判断中予以化解。

由于公权力本身的缘故而使得特定个人或群体无法获得全部真实信息，因此人们传递不必然为真的信息或讨论一些虚假之辞就势所必然。正是事件所涉话题的重要性和权力动机的不明确所造就的信息环境不确定的双重叠加效应，在传播媒介所提供的言论空间明显不足的催逼之下，这种信息求索过程就以用不真实换取真相的方式而集体爆发出来。